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严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债
随着政府和社会资本合作（PPP）新机制推广，首个细分领域操作细则公开。
4月10日，交通运输部办公厅、国家发展改革委办公厅公开了《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》（下称《操作指南》）。这是PPP新机制实施以来，国家层面首个专门针对收费公路新机制建设项目管理出台的政策文件，旨在规范实施PPP新机制，充分调动民间投资积极性参与收费公路建设，扩大投资，促进交通运输高质量发展。
收费公路以收费高速公路为主，收入来源于车辆通行费、财政补贴等，其中依据投资主体等不同，又划分为政府还贷公路和经营性公路。其中经营性公路是指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
随着2014年PPP模式兴起，2017年底交通运输部发布了收费公路PPP操作指南，不少经营性收费公路项目采取PPP模式建设。为了规范PPP模式发展，2023年11月国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。PPP新机制之下，收费公路具体如何操作，正是此次《操作指南》回答的问题。
此次《操作指南》明确了经营性公路可以按照PPP新机制要求选择采取特许经营模式实施，也可以按照《收费公路管理条例》等规定采用公开招标投标方式选择投资者投资建设实施（即传统模式）。
交通运输部财务审计司副司长程侃解读《操作指南》时称，特许经营模式相对传统模式，特许经营者基本条件更加严格，更注重优先选择民营企业参与，要求地方本级国有独资或国有控股企业不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建和改扩建项目的投标方、联合投标方或项目股东，增加了加强运营监管和信息披露等新要求。
收费公路若采取PPP新机制建设，严防地方政府借此新增隐性债务依然是一条“红线”。
《操作指南》称，收费公路新机制建设项目应充分论证建设必要性和建设时机，在开展项目可行性研究论证过程中，合理测算项目总投资，按照实事求是的原则，科学、严谨、审慎开展车流量预测和经济可行性分析，确保经营收入应能够覆盖建设投资和运营成本，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债。
目前收费公路政策由于缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制等，难以保障投资者获得合理回报，吸引社会资本投资功能减弱。《操作细则》在提升收费公路盈利能力方面，也给出相应举措。
比如，《操作细则》明确，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对收费公路新机制建设项目给予政府投资支持。县级以上地方人民政府可以采取建设期投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、发展路衍经济、推动“交通+产业”融合等方式，提升收费公路新机制建设项目总体盈利能力。
现行的规定下，政府还贷收费公路收费期限最长20年，经营性公路最长收费年限不超过30年。
不过交通运输部此前公布的《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》提出，经营性公路项目的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年；对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年。实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，可重新核定偿债期限或者经营期限。延长收费年限，显然也有助于提升收费公路盈利能力。
程侃表示，此次《操作指南》一大原则是充分激发民营企业参与收费公路投资的积极性。通过完善准入制度，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与收费公路新机制建设项目。在同等条件下，优先推荐独立投标的民营企业或有民营企业参与的联合体为中标候选人。
为了吸引民间资本参与收费公路建设，前述PPP新机制指导意见发布了支持民营企业参与特许经营新建（含改扩建）项目清单，其中明确收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目），民营企业股权占比原则上不低于35%。而对于投资规模大、建设难度高的收费公路等项目，积极创造条件、支持民营企业参与。
根据交通运输部公开数据，截至2021年末，全国收费公路里程18.76万公里，占公路总里程的3.55%。全国收费公路共有主线收费站972个。全国收费公路累计建设投资总额约12.1万亿元（其中经营性公路占比约六成）。全国收费公路债务余额7.9万亿元。2021年度全国收费公路车辆通行费收支缺口约为0.6万亿元。
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